市政民生定位 前瞻多元施策
——關于更好化解城市停車難問題的調研思考
中共咸陽市委改革辦、咸陽城投集團聯(lián)合調研組
停車難尤其是小汽車停車難是現(xiàn)代城市治理的普遍課題。在私家小汽車日益平民化普及化的背景趨勢下，充足便捷優(yōu)惠的停車條件，不僅是高品質生活的基本要素，攸關社會大眾的福祉感受，也是高質量發(fā)展的環(huán)境保障，影響著區(qū)域經(jīng)濟尤其是商業(yè)服務業(yè)的運營興衰。咸陽要建設現(xiàn)代化“西部名市絲路名都”，加快西安一咸陽一體化進程，全面融入西安都市圈，搞好停車場(位)的規(guī)劃建設與管理運用是重要長遠任務，是市委八屆二次全會部署的“城市建設補欠提質”行動的重要內容。
“停車難”問題表現(xiàn)
城市停車難問題的現(xiàn)實狀況，按停車時長劃分有三個主要類型:一是醫(yī)院學校周邊停車難，多在半小時至一小時之間，有的接送學生往往就持續(xù)幾分鐘;二是繁華商圈停車難，多在一小時至半天;三是居民小區(qū)停車難，少則一整夜一整天，多則數(shù)日數(shù)周。
居民小區(qū)是私家車真正的持久的歸巢，小區(qū)停車難放又難取也就最讓市民群眾焦慮煎熬。這些年，咸陽市委市政府著眼民生福祉，堅持問題導向，從成立市停車公司、建設停車場，到引進智慧系統(tǒng)、推行計時收費等，探索實施了一系列有針對性的政策舉措，也取得了一定實際成效，但是咸陽主城區(qū)停車場(位)的供需矛盾仍然極為突出，由此引發(fā)的道路混亂擁堵、市民焦慮抱怨與社會矛盾糾紛此伏彼起，線下線上反映強烈，并開始呈現(xiàn)從老城區(qū)向城區(qū)周邊蔓延趨勢。
居民小區(qū)停車還是普遍緊張。各類老舊小區(qū)停車難狀況沒有緩解，很多新建小區(qū)也很快出現(xiàn)停車難現(xiàn)象。即便市級機關最新建的口碑較好的渭濱苑小區(qū)，也要經(jīng)常排隊好久才能開車進門，北門外的道路兩邊總是停滿車輛，夜晚還會出現(xiàn)單邊雙排停放甚至路中央停放的情況。市區(qū)多數(shù)有車一族 都感嘆"買車容易停車難"，一些在小區(qū)路邊停車的市民每天跟“打游擊”一樣，早早就得起來，把車挪走，晚了可能就會被處罰”。
學校醫(yī)院停車難仍會定時出現(xiàn)。實驗學校所在的沈平路東段、沈興路南段，實驗中學所在的中華東路西段，每到上學、放學時段就人潮涌動，車停一長隊，嘈雜的鳴號聲此起彼伏。渭陽西路比鄰而立的兩家三級醫(yī)院陜中附院、彩虹醫(yī)院的大門口，每天早上，因為醫(yī)院里邊已經(jīng)車滿為患，需要出一進一，想進院而不能進院的小汽車經(jīng)常排成大長龍，蜿蜒在渭陽西路西向主干路上，占據(jù)了兩個車道中的一個。
繁華商業(yè)街區(qū)停車難也不斷重演。沒有提前規(guī)劃足夠停車位的匯通夜市等傳統(tǒng)商圈商街停車困難已經(jīng)習以為常，市民們和外地慕名而來的食客都戲稱一碗?yún)R通面價值109元，面是9元，另外還得配套100元的貼條?，F(xiàn)在，一些新興的繁華商圈商街同樣出現(xiàn)停車困難現(xiàn)象。如渭河南岸濱河路咸陽橋至風雨廊橋段之間，今年以來餐飲服務業(yè)興盛，夜晚路邊停車經(jīng)常一位難求。如果交警勤于巡查、嚴于執(zhí)法，這些車輛無一例外要貼條罰錢的，因為這里道路兩邊沒有規(guī)劃一個停車位。
“停車難"根源何在
深究咸陽城區(qū)停車難問題的根源，有普遍的特殊的、歷史的現(xiàn)實的、體制的經(jīng)濟的等多重因素多種緣由。
一是“有位”不足，即停車位總量始終遠低于汽車實際保有量。綜合省商務廳網(wǎng)站及市停車公司數(shù)據(jù)，截止2021年底，咸陽市機動車保有量85萬輛，其中汽車保有量57萬輛、小汽車保有量48萬輛、秦渭兩區(qū)小汽車保有量21萬輛。如果加上咸陽人在西安購車掛牌、西安人在咸陽買房居住、西咸新區(qū)(尤其是秦漢、空港、灃西三個新城)居民在咸陽城區(qū)活動的陜A、陜U牌照小汽車，咸陽主城區(qū)小汽車保有量至少突破30萬輛。然而，主城區(qū)各類停車位總數(shù)僅15.8萬個，其中出行停車位(含公建配建、公共停車場泊位、路內停車泊位)僅2.6萬個，存在較大的車位缺口。由于距離遠、收費高等原因，單位大院與商業(yè)街區(qū)停車場(位)不是居民停車的首選之地，對倦鳥歸巢后夜間停放的居民私家車而言，可用車位量就更為緊缺。咸陽湖濱聆水居、林湖苑兩大小區(qū)業(yè)主超過3000戶，停車位不到200個;柳倉街陽光小區(qū)住戶2200多，僅有地下車位約60個、地上車位650個。很多住戶只能將車停在路邊挨罰，或停放在離家較遠的單位大院、其他街道。
二是“建位”不及，即停車(場)位的規(guī)劃建設遠遠不能滿足居民便捷停車的實際需要。從標準把控看，老舊小區(qū)規(guī)劃建設時大多沒有過多考慮車位問題，而新建小區(qū)規(guī)劃建設時也存在著標準不高，把握不嚴現(xiàn)象。2010年前，新建居民小區(qū)戶位比(住戶數(shù)與車位數(shù)之比)要求1:0.8，建研苑小區(qū)2009年開建，244戶居民僅有140個車位，實際戶位比1:0.57，其中地下車位僅60個，其余80個車位為占用道路劃定。2010年后，普通商品房小區(qū)戶位比要求1:1,這是全國文明城市的基本要求。渭陽西路渭陽蘭庭小區(qū)2015開建，2017年交工， 不算商業(yè)面積，居民236戶，車位僅100 個，實際戶位比1:0.42，近幾年政府規(guī)劃建設了大量經(jīng)濟適用房與公租房小區(qū)，戶位比標準更是降低到1:0.5，但這些小區(qū)私人車輛同樣增長很快，因為有些國產(chǎn)汽車很便宜，有些住戶也需要購車自用或經(jīng)營。從建設進展看，因為缺少建設用地、缺少建設資金、缺少投資回報吸引等多種因素，這幾年咸陽市規(guī)劃建設的大型公共停車場，除市城投集團(市停車公司)負責的咸陽湖、體育場、咸陽西站等地下停車場等今年先后建成投用外，其余多數(shù)還在建設中或規(guī)劃中，未投入實際應用。勞動路綠地地下停車場項目規(guī)劃宣示多年，至今也未見動工。
三是"用位”不佳，即智慧引導與計費調節(jié)還有提升空間。一是缺引導。各個停車場的位置及空缺車位沒有及時上傳到行車導航系統(tǒng)，或沒有路邊電子屏幕顯示引導，停車需求與空閑車位不能及時有效對接。二是缺平衡。有的公共停車場(位)收費價格設置沒有平衡日間與夜間、出行車與過夜車的需求差別與支付能力差距，計時收費太死太高，讓車主居民難以承受心有怨言，出現(xiàn)了車位空置浪費現(xiàn)象。居民小區(qū)地下車位管理費用過高，很多小區(qū)出現(xiàn)業(yè)主不愿買不愿意用 地下車庫現(xiàn)象。三是缺統(tǒng)籌。 除節(jié)假日由市停車辦統(tǒng)一督導開放外，各機關事業(yè)單位內部停車場(位)均沒有對外開放夜間限時停放車位。已建成的咸陽湖、體育場地下停車場，雖然新增車位很多，前者1814個、后者1224個，但遠離大的居民區(qū)、商業(yè)區(qū)，周圍多是機關、公園、河湖、酒店，計時停車價格也遠高于小區(qū)停車價格，普通市民很少來此停車，停車位經(jīng)常出現(xiàn)較大閑置。
四是“管位”不強，即引導支持停車場(位)建設運用的體制政策不力。一是協(xié)調管理不強。優(yōu)化提升停車場(位)的規(guī)劃建設及運營管理涉及多領域多方面，需要多部門協(xié)作配合，但2006年設立、2019 年重組的市停車辦(市公共停車場建設管理領導小組辦公室，設在市住建局)人員多為抽調，也沒有脫離原單位工作，日常運轉不力，協(xié)調督辦較弱，直接影響了停車場(位)規(guī)劃建設管理的實際成效，也讓市停車辦和市停車公司承擔了不少社會非議。二是政策支持不夠。這幾年咸陽公共停車場計劃立項多、實際建成少的實踐充分證明，大型停車場建設投資大、運營回收慢，對社會投資主體的吸引力不大。市城投集團(市停車公司)負責的大型地下停車場所以建設進展較快，既有企業(yè)運營的利益連接，更有國有企業(yè)的榮譽擔當。但市城投集團(市停車公司)在停車場建設運營上的財務壓力也非常巨大，咸陽湖地下停車場總投資4.45億元、市體育場廣場及地下停車場總投資3.0億元、高鐵樞紐換乘中心及地下停車場總投資7.63億元，大多是企業(yè)借貸所得，必須按期還本付息，否則直接影響企業(yè)信用評級與未來籌資。市停車公司每年收費等綜合收入，減去日常維修、職工薪酬等固定支出后，凈利潤僅300萬元左右，遇到創(chuàng)文等活動支出后經(jīng)常所剩無幾。繼續(xù)提高停車收費標準也并不可行，因為過高的收費政策背離了改善民生的初衷，容易引起市民情緒反彈，損害營商環(huán)境評價，車主們還會通過減少停車次數(shù)、縮短停車時間來策略回應，停車收費收入同樣不會有較大增加。所以，依靠停車收費收入來給停車場建設還本付息幾成天方夜談，必需政府政策資金支持。
“停車難”破解有方
破解停車難是個長期復雜的系統(tǒng)工程，必須前瞻思考，整體謀劃，綜合施策。學習借鑒發(fā)達城市的成功經(jīng)驗，聚焦咸陽市區(qū)停車難問題的成因表現(xiàn)，尤其是停車場(位)建設管理運營中的困難挑戰(zhàn)，這里提出以下建議。
一是把破解停車難作為緊要民生工程來抓。破解停車難已是關系多數(shù)市民的治理課題。綜合各類調查數(shù)據(jù)(據(jù)第七次人口普查，咸陽市有家庭戶137.5萬戶，其中秦都區(qū)18.8萬戶、渭城區(qū)10.5萬戶)粗略計算，當前咸陽市域家庭戶機動車擁有率已62%、小汽車擁有率已42%，其中市區(qū)家庭戶小汽車擁有率更高達72%，如果加上經(jīng)常來往咸陽市區(qū)的西安牌照車主，市區(qū)家庭戶汽車擁有率應該更高?？梢哉f，目前多數(shù)市民家庭都面臨著日常在哪里停車、付多少錢停車的問題，停車位日漸成為剛需必備品，“停車難”“停車貴”已成為市民普遍煩惱。破解停車難是具有多重效益的政策配套?；趯崿F(xiàn)廣大群眾對幸福美好生活向往的執(zhí)政目標，以及建構國際國內“雙循環(huán)”格局的戰(zhàn)略選擇，國家政策一直在鼓勵支持國民購買家用小汽車，例如2022年7月5日國家商務部等17部委《關于搞活汽車流通擴大汽車消費若干措施的通知》(商消費發(fā)〔2022〕92號)。但是，為了城市治堵保暢和治污降霾，各級黨委政府尤其是城市黨委政府又極力倡導市民群眾綠色低碳出行，多乘公交，少開私車。為此，就很有必要破解“停車難”“停車貴”，讓市民有地方多停車，也有意愿少開車。停車難日漸成為社會穩(wěn)定的隱患。全國各地的物業(yè)與業(yè)主、業(yè)主與業(yè)主、車主與車場等各社會主體之間，經(jīng)常因為停車位、停車費糾紛爆發(fā)矛盾沖突，前不久發(fā)生的深圳“賓利姐”停車事件更是引起全國網(wǎng)民熱議。車輛亂停亂放也嚴重影響消防救援與醫(yī)療救護成效。因此，必須把破解停車難當作執(zhí)政為民當然之義來看，當作優(yōu)化治理緊要事項來抓，加強停車場(位)規(guī)劃建設的前瞻性、嚴肅性，保持停車場(位)運營管理的特許性、微利性。
二是強化市停車辦的權能責任。建議在市住建局內專設停車管理科，配備編制人員，專職承辦市停車辦的日常事務，并賦予市停車辦參與研究制定全市停車(場)位建設的規(guī)劃與政策、參與審查驗收公共停車場(位)和房地產(chǎn)項目停車場(位)的設計與施工等權責，協(xié)調解決停車場(位)規(guī)劃、用地、融資、建設、價格協(xié)調、運營監(jiān)管等諸多問題。長遠看，還要學習四川省宜賓市經(jīng)驗，開展《機動車停車條例》地方立法，以法治化手段解決停車難、停車亂等治理頑疾，也為市停車辦開展協(xié)調督導提供有力法源支撐。
三是加大對市城投集團(市停車公司)的財政支持。城區(qū)公共停車場既是企業(yè)經(jīng)營項目也是市政民生項目，建設資 金支出不能讓企業(yè)獨自承擔。2021 年5月國辦函〔2021〕46號文明確提出，鼓勵各地對符合條件的停車設施建設項目,制定出臺資金、土地等方面的支持政策。建議市委市政府從改善民生福祉、改善商業(yè)環(huán)境的角度出發(fā)，運用城市建設配套費等收入列出專項財政預算，支持市城投集團(市停車公司)在公共停車場建設項目上的還本付息。
四是搞好市區(qū)停車收費的政策管控。堅持保企惠民的原則定位，在基本實現(xiàn)城區(qū)所有公共停車場(位)由市停車公司特許管理運營、市財政對大型公共停車場建設運營進行專項支持的基礎上，發(fā)揮市發(fā)改委、市停車辦等機構的職能，引入專業(yè)機構評估、“兩代表一委員”評議等程序，對停車場(位)的收費標準與收費機制進行設計定位，并建立動態(tài)調整機制，實現(xiàn)停車公司有盈利但不大，停車居民有負擔能承受。尤其是一些承擔市民日常停車尤其是過夜停車業(yè)務的公共停車場(位),收費標準要與居民收入水平相適應，與附近居民小區(qū)停車收費價格相接近，對市民日常停車實行時段優(yōu)惠或長租優(yōu)惠。
五是加強市區(qū)停車場(位)的規(guī)劃建設。基于居住停車“基本滿足”的供應導向，在新建居民小區(qū)時，嚴格按照"一戶一位”來配建停車位，鼓勵大型住宅小區(qū)建設項目將戶位比提升到1: 1.3。結合城市更新行動，加大內部挖潛增效、片區(qū)綜合治理力度，充分利用城市公園、綠地、廣場、人防工程的地下空間，以及高架橋蔭、高壓線塔下等無法開發(fā)空間，擴建新建停車設施。在公共停車場與大型居民區(qū)之間、城郊停車場與繁華商業(yè)區(qū)之間，建立便捷惠民的公交連接，激活公共停車場的居民應用。鼓勵機關企事業(yè)單位挖潛利用閑置土地或空間資源，與市城投集團(市停車公司)聯(lián)合建設運營公共停車設施。積極探索機關事業(yè)單位車位錯時共享的政策機制。
六是提升市區(qū)智慧停車管理水平。經(jīng)過近半年不懈努力，市城投集團(市停車公司)已建成了集監(jiān)管、運營、誘導、結算、分析于一體的智慧停車管理平臺，推出了“秦停車”微信公眾號和支付寶生活號，實現(xiàn)了主城區(qū)各類停車場的動態(tài)化導引、智能化監(jiān)管和便捷化支付，還積極開展電動汽車充電設施運營和互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)服務。下一步，要努力加大"秦停車"APP推廣，拓展ETC+智慧停車功能，高標準建好各類停車場的網(wǎng)絡設施、充電設施，特別是WIFI 設施、導視導引設施，將所有已建成公共停車場和各機關事業(yè)單位內部停車場全部納入市級智慧車管平臺，真正實現(xiàn)全市公共車位“一張網(wǎng)管理、一張卡運行”，形成全民共享、動靜結合、全面聯(lián)通、規(guī)范運營的良好態(tài)勢。
調研組成員:
李立戰(zhàn) 咸陽市城投集團黨委書記、董事長
楊小平 咸陽市城投集團黨委副書記、 總經(jīng)理
時曉東 中共咸陽市委改革辦副主任
王 江 中共咸陽市委改革辦綜合科科長
刊載于 咸陽工作交流 2022年第9期
