《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）提出保持基礎設施領域補短板，合理保障融資平臺公司正常融資需求。要求金融機構(gòu)在按照市場化原則采取必要風險緩釋措施基礎上，不抽貸、壓貸或停貸。當前背景下市場化原則如何把握？金融機構(gòu)現(xiàn)處在左右為難的境地，如果抽貸、壓貸或停貸就有違國辦發(fā)〔2018〕101號的精神，如果繼續(xù)放貸必須按照市場化原則操作，而且不得新增政府隱性債務，城投公司由政府信用背書轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨硇庞脫?，有效資產(chǎn)不足，金融機構(gòu)和平臺公司融資人員實在難以操作。對此，很多奮斗在融資一線的同志陷入了迷茫，一方面領導拿國辦發(fā)〔2018〕101號文來壓擔子，另一方面政策的高壓線觸手可及。如何理解國辦發(fā)〔2018〕101號文下平臺公司和金融機構(gòu)參與基礎設施補短板，特別是如何理解“合理保障融資平臺公司正常融資需求”，我們來分析探討，可否破局。
一、文件對地方政府投資的要求
國辦發(fā)〔2018〕101號文指出，堅持盡力而為、量力而行，根據(jù)地方財政承受能力和地方政府投資能力，嚴格項目建設條件審核，合理安排工程項目建設，堅決避免盲目投資、重復建設；地方政府建設投資應當量力而行，加大財政約束力度，在建設項目可行性研究階段充分論證資金籌措方案；嚴格項目建設條件審核，區(qū)分輕重緩急，科學有序推進。從文件中看國家在項目投資上的原則是堅持盡力而為、量力而行。因此并不是什么項目都可以投，在投之前的建設項目可行性研究階段要充分論證資金籌措方案，區(qū)分項目的輕重緩急。
因此，哪怕是在當前國內(nèi)外各種不利因素相互疊加、整個經(jīng)濟下行的背景下，國家還是牢牢把握了防范發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，項目在投資之前要充分論證資金籌措方案，項目投資要有輕重緩急之分，用理性思維把控補短板的力度。
二、文件對地方融資平臺的要求
（一）《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）規(guī)定，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔；剝離融資平臺公司政府融資職能。
（二）財政部于2015年12月21日發(fā)布的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號）規(guī)定，取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等措施予以支持。
（三）財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會于2017年4月26日聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）規(guī)定，融資平臺公司自2015年1月1日起的新增債務依法不屬于地方政府債務。
（四）國辦發(fā)〔2018〕101號指出：支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司和轉(zhuǎn)型后市場化運作的國有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項目，實行市場化經(jīng)營、自負盈虧，地方政府以出資額為限承擔責任。
三、文件對金融機構(gòu)的要求
（一）自從銀監(jiān)會2010年開始對融資平臺公司監(jiān)管以來，銀監(jiān)會監(jiān)管政策就明確規(guī)定，監(jiān)管類融資平臺仍按平臺管理，不得進行商業(yè)化融資?！吨笇б庖姟分械摹吧形崔D(zhuǎn)型或轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司”實質(zhì)就是“監(jiān)管類”平臺，監(jiān)管類平臺就是指自身無充足穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流、不具備商業(yè)化貸款條件的平臺，除保障房外，銀行不得對其新增任何形式的授信，否則違規(guī)。
（二）金融機構(gòu)要在采取必要風險緩釋措施的基礎上，按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防范存量隱性債務資金鏈斷裂風險。
（三）在嚴格依法解除違法違規(guī)擔保關系的基礎上，對必要的在建項目，允許融資平臺公司在不擴大建設規(guī)模和防范風險的前提下與金融機構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資，避免出現(xiàn)工程爛尾。按照一般企業(yè)標準對被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺公司審核放貸。
（四）在不增加地方政府隱性債務規(guī)模的前提下，對存量隱性債務難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構(gòu)協(xié)商的基礎上采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。
四、公益性項目與政府支出責任
投資公益性項目的目的是為社會提供公共產(chǎn)品，公益性項目通常具有這些特點：
一是公益性項目投資大部分集中在非生產(chǎn)經(jīng)營性領域，形成的資產(chǎn)大部分處于非生產(chǎn)經(jīng)營領域，具有較強的非盈利性；
二是投資資金來源和使用具有無償性；
三是大部分公益性項目的使用也具有無償性，免費向全部社會成員提供服務；
四是公益性項目投資所形成的資產(chǎn)，只有社會效益而沒有經(jīng)濟效益，所以項目本身很難產(chǎn)生現(xiàn)金流。
公益性項目投資的這些特點決定了在提供公益性項目方面市場是“失靈”的，政府應該“有所為”，承擔投資責任。因此決定了公益性項目投資的資金絕大部分來自財政資金，也不排除個人或企業(yè)以捐贈等形式投資（如各地被援建的逸夫小學、西藏林芝市被援建的諸多基礎設施等）。
五、如何正確助力基建補短板
根據(jù)本文前面四點羅列分析，我們來分析平臺公司基于補短板如何籌資、如何參與項目建設。
（一）按照本文第二點國家對地方融資平臺的要求歸納，有三個關鍵點特別要注意，一是2015年1月1日以后融資平臺無論以什么名義舉借的債務都屬于企業(yè)債務；二是轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司和轉(zhuǎn)型后市場化運作的國有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項目，實行市場化經(jīng)營、自負盈虧，地方政府以出資額為限承擔責任。三是（財預〔2015〕225號）規(guī)定，取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等措施予以支持。
結(jié)論：一是融資平臺可以承接政府公益性項目；二是平臺公司無論是否轉(zhuǎn)型在2015年1月1日后形成的債務即是企業(yè)債務；三是轉(zhuǎn)型后的平臺公司可以參與PPP項目和政府購買服務項目。
（二）按照本文第三點國家對金融機構(gòu)的要求歸納，有兩個關鍵點要注意：一是監(jiān)管類融資平臺仍按平臺管理，不得進行商業(yè)化融資；二是不得增加地方政府隱性債務規(guī)模。
結(jié)論：一是平臺公司只有按照銀監(jiān)會要求退出名單制管理后，銀行才能為“退出為一般公司類”的融資平臺公司審核放貸；二是所借債務純粹為企業(yè)債務。
（三）按照本文第四點公益性項目與政府支出責任歸納，公益性項目是政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，屬于地方事權(quán)，財政負有支出責任，是政府履行財政事權(quán)的支出義務。
結(jié)論：公益性項目應當由政府買單。
根據(jù)前面分析，平臺公司和金融機構(gòu)如何正確參與基建補短板呢？
一是對于必要的存量在建項目，為避免出現(xiàn)工程爛尾，平臺公司在不擴大建設規(guī)模和防范風險的前提下可以繼續(xù)與金融機構(gòu)協(xié)商貸款；
二是對于市場化轉(zhuǎn)型成功，已經(jīng)“退出為一般公司類”的融資平臺公司，金融機構(gòu)可以審核放貸，所借債務屬于企業(yè)債務；對于沒有退出名單制管理，未能實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型達到全覆蓋類的平臺公司，受銀監(jiān)會文件限制，銀行將不能放貸。也有的政策性銀行另有規(guī)定。
三是在不增加地方政府隱性債務規(guī)模的前提下，平臺公司可以與金融機構(gòu)協(xié)商展期、債務重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。對此，我們理解借新還舊也是可以的，只要總量控制在不增加地方隱性債務規(guī)模的大籠子里，應該是可行的。不過對于既沒有其他債務化解措施又對隱性債務總量進行隱瞞的平臺公司，借新還舊將會受到影響。實際操作過程中，由于政策要求政府不能擔保、不能出具擔保函，已有的各種政府性擔保文件都要撤銷，可能會影響到債務展期或者借新還舊的成功率。
四是對于將地方公益性基礎設施類短板項目建設資金納入了財政預算的，平臺公司可以依法合規(guī)參與該類項目建設；
五是對于有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司，在市場化轉(zhuǎn)型改制后，可以作為社會資本參與補短板類政府和社會資本合作（PPP）項目；
六是對于安排了預算的政府購買服務類的民生短板項目，平臺公司可以積極參與。
七是通過發(fā)行公司信用類債券、將有些合適的存量項目轉(zhuǎn)為合規(guī)的政府和社會資本合作（PPP）等市場化方式開展后續(xù)融資。
六、對國辦發(fā)〔2018〕101號文的冷思考
國辦發(fā)〔2018〕101號文配套政策措施第六條提出了“合理保障融資平臺公司正常融資需求”的一系列舉措。針對此，部分業(yè)內(nèi)人士、專家認為，這對于城投行業(yè)而言是“冬去春來”的重大利好政策，而我認為不盡然。
（一）不增加隱性債務并按照風險可控商業(yè)可持續(xù)原則授信對于金融機構(gòu)來講難以實現(xiàn)。有收益的項目可能已經(jīng)采取PPP模式或者其他方式做了，融資平臺無法融資的項目絕大多數(shù)都是純公益性項目，既無現(xiàn)金流也無收益，銀行根本無法按照商業(yè)化原則、合規(guī)性原則信貸投放，如果投放了，一是存在政策合規(guī)風險，二是無法落實還款來源風險。
（二）中發(fā)27號文、46號文對地方政府新增隱性債務是絕對禁止的，控制化解地方政府隱性債務仍是防范系統(tǒng)性風險的首要任務，指導意見在“配套政策措施”第十條重申了這一點。公益性項目融資最終還是會形成隱性債務，短板項目多是公益性項目，因此文件提出合理保障融資平臺公司正常融資需求，滿足補短板要求略顯尷尬。
（三）大部分地方政府財政俗稱吃飯財政，地方財力有限，有限的財政收入基本上只能用于地方基本公共服務的支出，沒有多余資金用在公共基礎設施建設上；雖然國家通過發(fā)行政府債券來解決地方建設資金，但是還是滿足不了地方在公共服務和基礎設施投入的快速增長要求。
下一步，希望國家在中央和地方財權(quán)和事權(quán)的分配上，有進一步的改革舉措，能夠從根本上解決問題。黨的十九大報告指出，要建立“權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的中央和地方財政關系。說明高層已經(jīng)非常清晰的認識到了這個問題。值得慶賀的是國務院前不久印發(fā)了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，邁出了中央和地方事權(quán)劃分重要的一步?？偟目?，通過明確地方政府支出責任，降低地方政府的舉債沖動，是化解地方債風險的治本之策，這也成為未來幾年深化改革的重大任務之一。我們期待著國家進一步深化改革，讓我們的干部面對文件不再“停杯投箸不能食，拔劍四顧心茫然”。
