導(dǎo)致政府性債務(wù)形成的原因非常復(fù)雜。許多西方學(xué)者從經(jīng)濟(jì)、政治、歷史以及市場(chǎng)失靈、信息不對(duì)稱、尋租理論等視角，對(duì)其進(jìn)行探討并提出了解釋理論。Hana Polackova等世界銀行專家認(rèn)為：政府采取“財(cái)政機(jī)會(huì)主義”態(tài)度是形成債務(wù)的重要原因。比如一些國(guó)家為了保持預(yù)算平衡，避開預(yù)算硬約束，將某些財(cái)政支出轉(zhuǎn)移到預(yù)算外而達(dá)到財(cái)政平衡；同時(shí)，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，過去政府的財(cái)政補(bǔ)貼和直接投資逐漸被政府隱性擔(dān)保所取代，成為政府扶持社會(huì)的一種普遍做法。而這種調(diào)整導(dǎo)致政府產(chǎn)生了大量的隱性與或有債務(wù)，大量在預(yù)算外的隱性與或有債務(wù)給長(zhǎng)期的財(cái)政穩(wěn)定埋下了巨大隱患。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家由于法律、管理、信息披露等制度的不完善所引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)重。
一、我國(guó)地方政府性債務(wù)的形成因素
我國(guó)是處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段的發(fā)展中國(guó)家，同樣面臨著一定的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患，尤其是信息披露不健全和監(jiān)管缺失的地方政府的債務(wù)，更被視為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能引爆點(diǎn)。鑒于地方政府性債務(wù)所導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界，均對(duì)其存在的原因進(jìn)行過不同的研究和分析。當(dāng)時(shí)往往由于研究的目的和角度不同，所得到的結(jié)論也決然不同。結(jié)合多年來現(xiàn)代咨詢從事政府投融資咨詢和融資平臺(tái)管理咨詢的豐富實(shí)踐，我們研究后認(rèn)為，影響政府性債務(wù)的關(guān)鍵因素主要有以下三個(gè)方面。
（一）財(cái)政管理體制
自從 1994 年分稅制實(shí)施之后，中央政府與地方政府間事權(quán)與財(cái)力劃分不匹配，尤其是隨著地方政府支出職責(zé)的不斷擴(kuò)大，用于滿足支出的財(cái)政收入與支出責(zé)任并不對(duì)稱。具體而言，中央政府向地方政府下移事權(quán)，擴(kuò)大了地方政府支出范圍，地方政府要滿足在基層設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、行政管理等領(lǐng)域的公共需求，并且要兼顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，這促使地方政府一般預(yù)算支出不斷增長(zhǎng)。同時(shí)，地方政府的財(cái)政自給能力卻被削弱。目前，我國(guó)財(cái)權(quán)財(cái)力相對(duì)集中于中央政府。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央與地方的財(cái)政收入之比為 55:45，而支出之比為 30:70，其中公共服務(wù)支出的比例為 46:54。地方政府從財(cái)政收入來源中籌集的資金不足以滿足本級(jí)政府的公共財(cái)政支出，地方政府財(cái)政自給能力不足，是造成地方政府形成政府負(fù)債的一個(gè)根本原因。
（二）債務(wù)管理制度
我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還緣自我國(guó)債務(wù)管理體制與制度改革的滯后。目前，我國(guó)地方政府合法舉債缺乏法律和制度環(huán)境，除了由地方省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券外，不得自行舉債融資。但是地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施，往往采取多種借債方式進(jìn)行融資，而且為了不與國(guó)家法律相悖，多數(shù)債務(wù)以企業(yè)、公司、項(xiàng)目等名義通過政府信用擔(dān)保去實(shí)現(xiàn)，這就形成了地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。這些債務(wù)一旦不能按期償還，地方政府就要承擔(dān)償債責(zé)任?？陀^上，我國(guó)地方政府債務(wù)已具有規(guī)?；腕w系化的特征，但是債務(wù)管理建設(shè)卻滯后于膨脹較快的債務(wù)融資規(guī)模。地方政府債務(wù)管理制度主要存在著管理體制分散、量化管理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)困難、還債責(zé)任不明確等問題，這在一定程度上加劇了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
（三）地方政府融資
近年來，全國(guó)各地城市化建設(shè)速度加快，資金需求量也急劇增加。截至2017年底，全國(guó)已有地方政府投融資平臺(tái)1萬多家。地方政府的融資隨意性，就像地方政府投融資平臺(tái)一樣，也是肆意瘋長(zhǎng)、愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、還”一體化的政府融資監(jiān)管體制，地方政府如何借錢、如何花錢、投資效率如何等，根本無法監(jiān)管。地方政府融資規(guī)模的飛速增長(zhǎng)，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增大了銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也形成了地方政府未來長(zhǎng)期的償還壓力。地方政府投融資平臺(tái)已經(jīng)成為政府變相融資舉債的負(fù)債主體。加上長(zhǎng)期以來， 地方政府在開展投融資活動(dòng)中，一直處于無約束、無監(jiān)管的狀態(tài)，缺乏廣泛的社會(huì)監(jiān)督，缺乏公眾參與的體制、機(jī)制，導(dǎo)致政府性債務(wù)的不斷增加。
二、強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理的措施
有效防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化政府性債務(wù)管理，就需要從以下三個(gè)方面加以解決。
（一）加深對(duì)政府性債務(wù)管理政策的理解
2014年9月，國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文拉開了全國(guó)范圍內(nèi)整治地方政府性債務(wù)的序幕，此后，圍繞著“修明渠，堵暗道”的基本原則，各部門陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)文件推動(dòng)地方政府性債務(wù)的管理和化解。43號(hào)文作為地方政府性債務(wù)管理的頂層設(shè)計(jì)文件，為地方政府性債務(wù)管理工作建立了明晰的政策框架，此后關(guān)于債務(wù)管理的若干政策文件大多延續(xù)了43號(hào)文所傳達(dá)的思想，逐步建立起我國(guó)管理地方政府性債務(wù)的政策體系。43號(hào)文共有七個(gè)部分，除去第一部分總體要求，43號(hào)文傳達(dá)的債務(wù)管理政策體系可以概括為：一個(gè)目標(biāo)、一個(gè)前提、兩個(gè)主要措施和兩個(gè)輔助措施，即“1+1+2+2”的政策體系（見圖1-1）。
圖1-1 政府性債務(wù)管理“1+1+2+2”的政策體系
從明確目標(biāo)上，地方政府性債務(wù)問題最直接的原因就是舉借不規(guī)范，因此43號(hào)文首先就提出地方政府性債務(wù)管理的目標(biāo)是建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制?；竟芾碓瓌t是“修明渠，堵暗道”，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，同時(shí)堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。具體內(nèi)容包括賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限、建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）、加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管四個(gè)方面。
從把握前提上，要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，前提是解決“歷史遺留問題”，即處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資，43號(hào)文提出要抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理、積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)、妥善償還存量債務(wù)、確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。
2014年10月，財(cái)預(yù)351號(hào)文《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》結(jié)合2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，要求清理甄別截至2014年底地方政府性債務(wù)，為將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。清理甄別工作完成之后，為了降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，2015年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度，后續(xù)又不斷增加債券置換額度，計(jì)劃用三年左右時(shí)間完成置換工作。為了確保在建項(xiàng)目的后續(xù)融資，2015年5月，國(guó)辦發(fā)40號(hào)文印發(fā)了《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題的意見》，要求地方政府和金融機(jī)構(gòu)妥善處理平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。
（二）強(qiáng)化政府性債務(wù)管理
為了實(shí)現(xiàn)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的目標(biāo)，43號(hào)文提出了兩個(gè)主要措施，即規(guī)模控制和預(yù)算管理、控制和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
為了實(shí)行對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)?？刂?/span>，2015年12月，財(cái)預(yù)225號(hào)文《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》具體指導(dǎo)了如何實(shí)施規(guī)?？刂?，要求合理確定地方政府債務(wù)總限額，并逐級(jí)下達(dá)分地區(qū)地方政府債務(wù)限額。之后財(cái)預(yù)〔2017〕35號(hào)文印發(fā)了《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》，規(guī)范了新增地方政府債務(wù)限額分配管理，給出了新增限額的審批程序和計(jì)算公式。為了實(shí)行對(duì)地方政府債務(wù)的預(yù)算管理，在2014年債務(wù)清理甄別之后，以財(cái)預(yù)〔2015〕47號(hào)文和財(cái)預(yù)〔2015〕32號(hào)文為基礎(chǔ)，財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào)文和財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)文分別印發(fā)了《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》，統(tǒng)一指導(dǎo)一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的預(yù)算管理工作。
為了控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，43號(hào)文提出要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制。關(guān)于建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在中央強(qiáng)調(diào)之后，主要以地方政府在各自轄區(qū)內(nèi)的發(fā)文為主。關(guān)于建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，2016年10月國(guó)辦函88號(hào)文印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，預(yù)案按照債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，把地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為特大、重大、較大、一般四個(gè)等級(jí)，并針對(duì)不同等級(jí)給出了對(duì)應(yīng)的應(yīng)急處置措施。之后2016年11月財(cái)預(yù)152號(hào)文印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》，指南依據(jù)不同的債務(wù)類型（如銀行貸款、BT類債務(wù)、信托類債務(wù)等），從債務(wù)范圍、償債責(zé)任界定和償債責(zé)任履行三個(gè)方面給出了具體的處置措施。
同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的目標(biāo)，43號(hào)文還提到了兩個(gè)輔助措施，即完善配套制度、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。
對(duì)于完善地方政府舉債融資的相關(guān)配套制度，43號(hào)文提出要完善債務(wù)報(bào)告和公開制度、建立考核問責(zé)機(jī)制、強(qiáng)化債權(quán)人約束。對(duì)于加強(qiáng)地方政府舉債融資的組織領(lǐng)導(dǎo)，43號(hào)文指出地方政府主要負(fù)責(zé)人要作為債務(wù)管理第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實(shí)。財(cái)政部、發(fā)改委、金融監(jiān)管部門、審計(jì)署等相關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，切實(shí)履行職責(zé)，確保政策貫徹落實(shí)到位。
（三）加強(qiáng)地方政府投融資管理
一是加強(qiáng)政府投融資計(jì)劃管理。這是地方政府融資平臺(tái)管理體系運(yùn)行中的首要職能，也是整個(gè)管理活動(dòng)的前提和核心，是實(shí)現(xiàn)其他管理職能的基礎(chǔ)。計(jì)劃功能發(fā)揮的好壞，將決定管理過程諸環(huán)節(jié)的局部及總體效益。在進(jìn)行政府融資計(jì)劃決策時(shí)，應(yīng)根據(jù)本地區(qū)政府財(cái)政實(shí)力、融資平臺(tái)的具體情況、城市總體發(fā)展規(guī)劃以及城市建設(shè)和發(fā)展需求的先后次序，合理地分配有限的人力、物力和財(cái)力，確定好項(xiàng)目的投資規(guī)模、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、各層次的具體任務(wù)和職責(zé)范圍，從源頭上控制好政府性債務(wù)。
二是加強(qiáng)投融資活動(dòng)的組織管理。組織就是將行為和活動(dòng)所需的人、財(cái)、物和信息等各項(xiàng)資源，進(jìn)行籌集和配置的過程，包括分工協(xié)作、組織設(shè)計(jì)、人員配備、激勵(lì)與溝通等。在地方政府融資管理中的組織管理，主要是指對(duì)平臺(tái)企業(yè)融資管理的組織分工、城市資源調(diào)配、融資管理機(jī)構(gòu)的組織設(shè)計(jì)及人員配置等方面。
對(duì)投融資活動(dòng)的組織管理，是實(shí)現(xiàn)融資計(jì)劃管理目標(biāo)的關(guān)鍵功能，由決策機(jī)構(gòu)、組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等構(gòu)成。
三是加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)管理。這也是對(duì)融資平臺(tái)業(yè)務(wù)開展、舉債過程、資金使用和債務(wù)償還等，進(jìn)行實(shí)時(shí)管理的過程。在一定意義上講，它是地方政府通過計(jì)劃、組織、實(shí)施、控制和激勵(lì)等不同方式，對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)形成和發(fā)展過程進(jìn)行的管理，也是對(duì)其融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等方面，進(jìn)行控制的過程。
四是加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)性資金管理。對(duì)政府債務(wù)性資金的管理，一般包括融資管理、投資管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理等四個(gè)方面。而地方政府要對(duì)政府投融資活動(dòng)的債務(wù)資金進(jìn)行管理，那么對(duì)專業(yè)人員的要求還是非常高的，特別是在金融、投資、財(cái)務(wù)和項(xiàng)目管理等方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，顯得尤其重要。
來源：中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)現(xiàn)代研究院 作者：丁伯康 李鑫 郝中中 葉翔
