國(guó)家層面
2015年8月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、公安部、銀監(jiān)會(huì)共同印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》。
《指導(dǎo)意見》共有16條，涵蓋總體思路、基本原則、規(guī)劃編制、建設(shè)重點(diǎn)，以及土地、投融資、金融、價(jià)格、裝備制造、信息化等政策措施，有以下幾點(diǎn)需要說(shuō)明。
《指導(dǎo)意見》的核心主線是停車產(chǎn)業(yè)化。就目前發(fā)展條件和環(huán)境看，由于經(jīng)營(yíng)性停車場(chǎng)投資規(guī)模大、資金回收周期長(zhǎng)，尤其是如果土地也是市場(chǎng)化獲取的話，投資回報(bào)率很低，社會(huì)資本進(jìn)入的積極性不高。因此，必須 “在城市規(guī)劃、土地利用、金融服務(wù)、收費(fèi)價(jià)格、運(yùn)營(yíng)管理等方面加大改革力度和政策創(chuàng)新”，才能“營(yíng)造良好的市場(chǎng)化環(huán)境，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性”。
《指導(dǎo)意見》中推進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化的具體措施包括：
——在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，各地相關(guān)部門完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，降低停車設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體和投資規(guī)模的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。
——在建設(shè)項(xiàng)目方面，城市人民政府組織編制停車設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，并制定近期實(shí)施方案，建立項(xiàng)目庫(kù)，并及時(shí)公布，供投資主體選擇。
——在項(xiàng)目審批方面，要求各城市相關(guān)部門深化行政審批制度改革、簡(jiǎn)化投資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)手續(xù)辦理程序，按照規(guī)定辦理時(shí)限和程序完成項(xiàng)目業(yè)主或投資主體提出的停車設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的審批（或核準(zhǔn)）。
——在土地和產(chǎn)權(quán)方面，相關(guān)部門分層辦理規(guī)劃和土地手續(xù)，投資建設(shè)主體依據(jù)相關(guān)規(guī)定取得停車設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。
——在開發(fā)模式方面，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，政府投入公共資源產(chǎn)權(quán)，并采用放棄一定時(shí)期的收益權(quán)等形式保障社會(huì)資本的收益。
——在金融支持方面，通過(guò)鼓勵(lì)投資主體發(fā)行停車場(chǎng)建設(shè)專項(xiàng)債券、設(shè)立專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)投資基金、發(fā)揮開發(fā)性金融作用等方式，拓寬停車設(shè)施建設(shè)融資渠道。
——在收費(fèi)價(jià)格方面，全面放開社會(huì)資本全額投資新建停車設(shè)施收費(fèi)；對(duì)政府和社會(huì)資本合作建設(shè)停車設(shè)施，由投資者按照雙方協(xié)議確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
——為更好保障投資停車場(chǎng)的收益，還允許在不改變土地用途和使用權(quán)人的前提下將部分建筑面積用作便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施，收益用于彌補(bǔ)停車設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金不足。同時(shí)強(qiáng)調(diào)新建或改擴(kuò)建公共停車場(chǎng)建成營(yíng)業(yè)后，減少并逐步取消周邊路內(nèi)停車泊位；加強(qiáng)違法停車治理，保障公共停車場(chǎng)有效需求，提高收益水平。
所有以上這些措施和政策創(chuàng)新都是圍繞為投資停車場(chǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造良好環(huán)境條件，更好吸引社會(huì)資本，推動(dòng)停車產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
《指導(dǎo)意見》的一個(gè)重要突破是“允許企事業(yè)單位、居民小區(qū)及個(gè)人利用自有土地資源建設(shè)停車場(chǎng)，并對(duì)外開放取得收益”。
為有效推動(dòng)該做法能落實(shí)實(shí)施，《指導(dǎo)意見》在相關(guān)方面也明確了配套政策措施：在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，要求“降低停車設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體和投資規(guī)模的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人申請(qǐng)投資建設(shè)公共停車場(chǎng)，原則上不對(duì)泊位數(shù)量做下限要求；”，改革停車設(shè)施投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理模式，消除社會(huì)參與的既有障礙；在審批方面，“對(duì)于小型或利用自有土地建設(shè)的停車場(chǎng)，鼓勵(lì)實(shí)行備案制?！痹谕恋胤矫妫皩?duì)企事業(yè)單位、居民小區(qū)、個(gè)人利用自有的出讓土地建設(shè)停車設(shè)施，規(guī)劃部門要充分考慮停車需求的合理性，辦理用地性質(zhì)和容積率等規(guī)劃調(diào)整手續(xù)?！?/p>
《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)了土地的集約利用，鼓勵(lì)建設(shè)立體停車設(shè)施。建設(shè)重點(diǎn)中明確“鼓勵(lì)建設(shè)停車樓、地下停車場(chǎng)、機(jī)械式立體停車庫(kù)等集約化的停車設(shè)施”。
地方層面
七部委發(fā)布《指導(dǎo)意見》以來(lái)，各省市和城市人民政府積極響應(yīng)，紛紛出臺(tái)了城市停車政策（在七部委發(fā)布《指導(dǎo)意見》以前，部分城市已經(jīng)制定發(fā)布了一些停車政策）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至今為止，全國(guó)所有省市自治區(qū)（不包括香港、澳門、臺(tái)灣）和80多個(gè)城市共出臺(tái)了150多個(gè)停車政策文件（難免有所遺漏）。
通過(guò)對(duì)地方層面具體政策進(jìn)行深入分析，涉及到停車設(shè)施投資建設(shè)的主要有以下幾方面：
1.土地保障與出讓
建設(shè)用地不足是阻礙城市停車設(shè)施建設(shè)的主要因素之一，在已出臺(tái)用地政策中，大多數(shù)城市本著“盡可能不變更土地性質(zhì)，不納入容積率”的原則，盡可能的為停車設(shè)施項(xiàng)目落地創(chuàng)造條件，例如：“原供地方式、現(xiàn)有用地性質(zhì)及規(guī)劃用地性質(zhì)不變，不再單獨(dú)辦理用地手續(xù)。停車設(shè)施建筑面積不計(jì)入容積率、建筑密度等規(guī)劃指標(biāo)”。大部分城市都確定了土地的出讓方式，有的城市對(duì)出讓價(jià)格也都做了一定的明確，如太原市確定“停車場(chǎng)用地和地下空間使用權(quán)以出讓方式取得的，用地出讓價(jià)按同一區(qū)域商業(yè)容積率1.0土地評(píng)估價(jià)的20%核算，地下空間整體出讓，出讓價(jià)按同一區(qū)域商業(yè)容積率1.0土地評(píng)估價(jià)的10%核算”等。整體看，《大連市市區(qū)停車場(chǎng)建設(shè)用地管理實(shí)施辦法(2016)》相對(duì)比較全面系統(tǒng)、深入。
2. PPP模式
停車產(chǎn)業(yè)化的重要目標(biāo)之一在于吸引社會(huì)資本投資，對(duì)于停車設(shè)施，“PPP”模式比較適合，也是國(guó)家力推的方式之一，絕大多數(shù)城市政策中都有強(qiáng)調(diào)，有的城市還專門出臺(tái)了推動(dòng)停車設(shè)施PPP項(xiàng)目的文件，其中福建省和西安市的政策文件比較全面、深入，具有很強(qiáng)的可操作性。
在福建省《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資城市公共停車場(chǎng)PPP工程包的實(shí)施方案》中，要求“新建公共停車場(chǎng)項(xiàng)目“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式”，同時(shí)“鼓勵(lì)在同等條件下優(yōu)先選擇民營(yíng)資本；對(duì)已在省內(nèi)投資運(yùn)營(yíng)公共停車場(chǎng)的社會(huì)資本同等條件下可以優(yōu)先選擇”，充分體現(xiàn)了推進(jìn)PPP模式和引入民營(yíng)資本的強(qiáng)烈意愿。同時(shí)，還對(duì)其進(jìn)行直接和間接補(bǔ)貼，“采用PPP工程包方式實(shí)施的，省級(jí)財(cái)政采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式，給予每個(gè)泊位5000元補(bǔ)助”、“政府可提供資源補(bǔ)償，包括但不限于停車場(chǎng)自身及周邊區(qū)域的戶外廣告資源、ATM機(jī)等便民金融服務(wù)設(shè)施。PPP工程包項(xiàng)目回報(bào)仍有缺口的，由政府給予補(bǔ)貼，并納入同級(jí)或分級(jí)財(cái)政的中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃”。
《西安市公共停車場(chǎng)項(xiàng)目PPP合作實(shí)施方案》中，對(duì)股權(quán)結(jié)構(gòu)都做了明確界定：“項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)為2∶8，其中市政府授權(quán)出資人代表以現(xiàn)金形式入股20%，社會(huì)資本(社會(huì)投資人及其合作伙伴包括停車場(chǎng)專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、產(chǎn)業(yè)基金等)以現(xiàn)金形式入股80%”；在價(jià)格方面明確的提出是以市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的定價(jià)方式以及“按照PPP模式建設(shè)的公共停車場(chǎng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，由PPP項(xiàng)目公司自主確定價(jià)格”；對(duì)收益分配方面，確定“投資人收益超過(guò)上限收益，超出收益率部分，按照政府80%，投資人20%的比例進(jìn)行分成”；另外，還對(duì)風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)、控制等都有明確說(shuō)法，對(duì)其他城市都有較強(qiáng)的借鑒性。
3.商業(yè)配建
由于停車設(shè)施建設(shè)具有投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，為有效緩解投資者短期資金壓力，《指導(dǎo)意見》中提出“允許在不改變土地用途和使用權(quán)人的前提下將部分建筑面積用作便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施，收益用于彌補(bǔ)停車設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金不足”，住建部與國(guó)土部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善城市停車場(chǎng)建設(shè)及用地政策的通知》中又進(jìn)一步明確“允許配建一定比例的附屬商業(yè)面積，具體比例由屬地城市政府確定，原則上不超過(guò)20%”。
以此為依據(jù)和指導(dǎo)，各地均出臺(tái)了相應(yīng)的支持措施。但部分城市對(duì)于停車場(chǎng)設(shè)定了一定的標(biāo)準(zhǔn)要求，如：“新建地上或地下公共停車泊位數(shù)達(dá)到100個(gè)（含）以上的，地上停車設(shè)施可配建公共停車設(shè)施建筑總面積10%（含）以下的配套附屬建筑，地下停車設(shè)施可配建公共停車設(shè)施總面積20%（含）以下的配套附屬建筑”。這種標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定以及偏向大型停車場(chǎng)的政策導(dǎo)向，不符合城市停車小規(guī)模、分散布局需求特點(diǎn)，應(yīng)大幅降低標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)所有停車場(chǎng)不管大小，一視同仁。另外，對(duì)于機(jī)械立體停車設(shè)施，由于難以確定其建筑面積或建筑面積較小，雖然也是集約化的設(shè)施，但很難享受到該政策，建議可按車位數(shù)確定商業(yè)配套面積。
4. 建設(shè)補(bǔ)助、貼息與稅費(fèi)減免
除商業(yè)配建外，為降低企業(yè)的成本，很多城市還給予建設(shè)補(bǔ)助、貼息和稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策。
建設(shè)補(bǔ)助方面，有的按建安成本，有的按泊位個(gè)數(shù)，例如：“社會(huì)力量投資建設(shè)停車場(chǎng)（庫(kù)）原則上按不超過(guò)建安成本的25%進(jìn)行補(bǔ)助”、“對(duì)公共停車位建設(shè)給予每個(gè)泊位5千元補(bǔ)助”等。多數(shù)城市是直接補(bǔ)助，而有的城市則提出“資金補(bǔ)助一般以政府參股形式實(shí)施，相應(yīng)收益循環(huán)用于停車場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)”。
貼息和稅費(fèi)減免方面，大多數(shù)城市有相關(guān)規(guī)定，包括建設(shè)環(huán)節(jié)的費(fèi)用以及經(jīng)營(yíng)初期的一些費(fèi)用。其中比較有代表性的有：“獨(dú)立建設(shè)的公共停車設(shè)施項(xiàng)目和建設(shè)項(xiàng)目按停車泊位配建標(biāo)準(zhǔn)超額配建的停車面積，全額免繳城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。公共停車設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中涉及的行政事業(yè)性收費(fèi)，按照相關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的下限執(zhí)行”、“公共停車場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目中城市建設(shè)配套費(fèi)、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)、綠化賠償費(fèi)、挖掘修復(fù)費(fèi)，先繳入?yún)^(qū)財(cái)政，再按照以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式通過(guò)相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門全額安排給項(xiàng)目業(yè)主”，以及“公共停車場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目建筑安裝營(yíng)業(yè)稅（增值稅）地方實(shí)得部分全額安排給建設(shè)業(yè)主；公共停車場(chǎng)建成并正式運(yùn)營(yíng)之日起，前5年停車場(chǎng)經(jīng)營(yíng)收入營(yíng)業(yè)稅（增值稅）、企業(yè)所得稅地方留成部分全額安排給建設(shè)業(yè)主，第6至10年按50%安排”等。
5.收費(fèi)價(jià)格
現(xiàn)有地方性政策中，收費(fèi)價(jià)格方面的最多，且基本都符合國(guó)家層面政策的原則和要求。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是市場(chǎng)定價(jià)，旨在建立主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，逐步縮小政府定價(jià)范圍，社會(huì)資本投資項(xiàng)目實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)；二是差別化定價(jià)，堅(jiān)持“中心區(qū)域高于非中心區(qū)域、路內(nèi)高于路外、擁堵時(shí)段高于空閑時(shí)段”的原則，不同區(qū)域、不同位置、不同車型、不同時(shí)段的停車服務(wù)實(shí)行差別化收費(fèi)”；三是要求停車企業(yè)實(shí)行明碼標(biāo)價(jià)，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，并提出“納入信用體系”等具體措施。其中，部分地方政府出臺(tái)的政策中，對(duì)于“醫(yī)院停車收費(fèi)、部分車輛公共停車場(chǎng)免費(fèi)”、“新能源車優(yōu)惠”等一些小的地方值得商榷?？傮w比較看，《甘肅省機(jī)動(dòng)車停放服務(wù)收費(fèi)管理辦法》相對(duì)比較全面系統(tǒng)、準(zhǔn)確合理，具有比較典型代表性。因此，價(jià)格收費(fèi)方面，政策制定基本不存在問(wèn)題，但執(zhí)行落實(shí)還有很大差距，例如，當(dāng)前很多城市沒(méi)有實(shí)現(xiàn)路內(nèi)高于路外既定目標(biāo)，導(dǎo)致公共停車場(chǎng)效益較差。
6.項(xiàng)目審批
停車設(shè)施建設(shè)涉及規(guī)劃、建設(shè)、交通、公安、環(huán)保、消防等多個(gè)部門，審批手續(xù)復(fù)雜程度不亞于房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，且多數(shù)投資者并不清楚需要審批的項(xiàng)目和具體流程，需要政府予以明確并簡(jiǎn)化。多數(shù)省市只是在綜合性文件中提到要簡(jiǎn)化審批，個(gè)別省市出臺(tái)了專門文件，如福建省的《關(guān)于簡(jiǎn)化公共停車設(shè)施建設(shè)審批的通知》、蘭州市的《蘭州市城市停車設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目審批工作辦法（試行）》等。
