1、2017年以來已先后有新疆庫車縣城投集團、常德市經濟建設投資集團有限公司等10多家城投公司公告退出地方平臺。這些城投公司雖然聲稱退出平臺，實行自主經營、自負盈虧，但這些城投退出平臺與轉型無關。在目前規(guī)范政府舉債融資的政策指向背景下，城投公司一紙聲明可以部分解決所面臨的融資難題，但這并不等于城投公司不需要轉型了，也沒有轉型壓力了。
2、轉型后，城投公司一般具有如下一些特點：一是，運作更加規(guī)范化，投融資模式更可持續(xù)性。二是，布局經營性業(yè)務，增強造血機制。三是，城投實力更強，能依靠自身信用融資。
3、城投轉型后對信用的影響表現為：一是，城投轉型不意味政府信用的支持不存在，一方面，政府是城投重要的股東和重要客戶，另一方面，政府一直對城投采取較強的支持。二是，城投轉型會影響到城投信用資質，尤其是地方投融資模式的重構，會導致城投參與基礎設施建設的規(guī)模將會減少，這會明顯影響到城投收入來源。三是，城投信用資質將趨于分化。
一、城投退出平臺與轉型無關
1、退出平臺與轉型無關
近日，平頂山城投公告稱“公司不存在政府性債務，今后也不承擔地方政府舉債融資職能，并退出政府融資平臺”，這一紙公告再次激起市場對平臺公司退出政府融資職能以及轉型的關注。而此前不久，常德市經濟建設投資集團有限公司聲明退出政府融資平臺，不再承擔地方政府舉債融資職能，自主經營，自負盈虧，這一消息還引起了市場不小的恐慌。其實，2017年以來已先后有新疆庫車縣城投集團、陜西榆林橫山縣城投公司、江蘇射陽城投等近10多家城投公司公告退出地方平臺，同時還有更多縣級市平臺公告不再承擔政府投融資平臺職能，實行自負盈虧、自主經營。只是這些平臺公司體量較小，沒有引起太大的市場波動。
這些城投公司雖然聲稱退出平臺，實行自主經營、自負盈虧，但市場并不認可，因為這些城投退出平臺與轉型無關。只是為了合規(guī)融資的需要，出具一紙公告。根據50號文的要求，融資平臺公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬于地方政府債務。另外，《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）中指出，在融資平臺承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目。可見，先聲稱退出政府融資職能，是城投公司合規(guī)融資的必要步驟。
但城投公司退出平臺與轉型無關，以常德市經濟建設投資集團有限公司為例。常德經建投為湖南省常德市國資委全額出資的國有獨資有限公司，是當地重要基建主體，以承擔公益性質較強項目為主，包括市政工程、拆遷安置房、棚戶區(qū)改造及公租房等。常德經投下面有5家建設投融資公司、17家經營類公司。雖然公司逐步開展了一些經營性業(yè)務，但2014年到2016年間，常德經投基礎設施建設項目收入、工程結算收入、土地使用權轉讓結算收入這些公益性項目之和占比分別為79.44%、80.31%、87.51%，不僅占了絕大部分，而且逐年提高。同時，目前公司資產中仍有大量的基建項目成本和政府往來款有待政府支出，且有大量在建基礎設施項目有待繼續(xù)實施，也未發(fā)現任何資料顯示常德經投已將這些債務和存量項目剝離出去。事實上，作為常德市基礎設施建設投融資主體以及常德市國資委百分之百控股的國企，常德經投不可能擁有充分的自主經營權，而在政府傳統的管理模式沒有發(fā)生根本性變化的情況下，常德經投也不可能真正自負盈虧。
2、退出平臺不等于不需轉型
在目前規(guī)范政府舉債融資的政策指向背景下，城投公司一紙聲明可以部分解決所面臨的融資難題，但這并不等于城投公司不需要再轉型了，也沒有轉型的壓力了。
一方面，政策上，規(guī)范政府不得通過企業(yè)舉借債務，剝離地方投融資平臺政府信用，推動地方投融資平臺轉型，是一脈相承的。過去由于地方政府粗放的投融資模式，導致地方債務大幅膨脹，由債務帶來財政風險，由財政風險帶來金融安全隱患，監(jiān)管層不得不加強地方債務風險管理，這首先便需要規(guī)范政府與企業(yè)的關系，推動地方投融資平臺轉型。
另一方面，經歷上一輪地方大規(guī)模基礎設施建設，基礎設施建設的空間已經有限，同時，在對地方政府違規(guī)違法舉債的約束以及對官員考核機制轉型之下，地方政府投資規(guī)模將會明顯收縮。這給地方投融資平臺業(yè)務帶來了不確定性，不得不面臨轉型壓力。
再者，在政府切割與企業(yè)的信用背景下，地方投融資平臺的信仰已經減弱，地方投融資平臺必須憑自身信用向金融機構融資，金融機構也會加大對地方投融資平臺資質及募投項目和融資合規(guī)性的考察，在融資上將會趨于謹慎，地方投融資平臺也不得不加大轉型力度。
城投公司紛紛發(fā)布退出平臺公告，一方面，反映出城投公司進行規(guī)范化融資的愿望，同時，這也只是部分城投的權宜之計，并未真正向市場化方向轉型。
二、城投轉型特征
1、城投轉型特點
轉型后，城投公司一般具有如下一些特點：
一是，運作更加規(guī)范化，投融資模式更可持續(xù)性。在地方政府重構投融資模式、城投與政府信用切割的大背景下，城投作為簡單的政府融資平臺已不具可持續(xù)性，因而，需向規(guī)范的市場化主體轉型，一方面，政企關系得到理順，在此基礎上完善與政府的結算關系，另一方面，建立了較規(guī)范化的公司運作機制。
二是，布局經營性業(yè)務，增強造血機制。城投公司長期從事公益性項目和準公益性項目，但這些項目盈利低下，回報率不高，因而，城投公司需要打造經營性業(yè)務，讓其成為重要盈利來源，從而使得自身具有較強的造血能力和穩(wěn)定的現金流入。一般而言，平臺公司可以通過不斷尋求業(yè)務多元化，發(fā)展經營性業(yè)務，或者在政府的支持下注入優(yōu)質經營性資產，逐步擺脫了單一依賴城建開發(fā)類業(yè)務的局面，從而形成多元利潤增長點，在此過程中政府性收入占比趨于下降。
三是，城投實力更強，能依靠自身信用融資。由于與政府信用切割，城投需要依靠自身實力進行融資，這需要城投擁有較多的優(yōu)質資產，有能產生穩(wěn)定現金流的業(yè)務，具備較強的造血機制。
2、城投轉型案例
案例一：亳州建投轉型前后對比
以亳州建投為例，亳州建設投資集團有限公司（以下簡稱亳州建投）成立于2002年9月，是亳州市政府直屬的國有獨資公司，也是當地最大的政府融資平臺，其主要職能是負責城市建設資金的籌集和投入，同時承擔土地開發(fā)、經營和國有資產經營、保值增值任務。經營產業(yè)涉及土地整理、保障房建設、房地產開發(fā)、公用事業(yè)經營和類金融業(yè)務。
2014年6月底，在亳州市委市政府的主導下，根據《亳州市人民政府關于變更亳州建設投資集團有限公司有關事項的通知》（亳政秘【2014】60號），建安投資通過對亳州市文化旅游公司、地產公司、交投公司、公交公司、保安公司進行整合后，組建了建安投資控股集團有限公司（簡稱建安集團）。同時，根據該文件，將原屬于亳州市國資委持有的亳州市交通建設投資有限責任公司100%的股權、亳州藥都地產開發(fā)投資有限責任公司72.16%的股權、亳州市文化旅游發(fā)展有限責任公司49%的股權無償劃入建安集團，隨后又無償劃入亳州保安服務有限公司100%的股權，亳州市安源機動車安全技術檢測有限公司100%的股權。公司申請增加注冊資本人民幣200000萬元，增資后注冊資本為人民幣300000萬元。
完成整合之后，建安集團成為亳州市最大的國有企業(yè)，是亳州市除古井集團外整合所有亳州市屬國有企的平臺。擁有全資子公司11家、控股子公司12家、參股子公司9家、三級子公司36家的國有投資控股集團公司。經營范圍涉及到：市政公用設施投資建設、經營；交通投資、水務投資、旅游投資、項目投資、股權投資、債券投資及相關部門授權的其他領域投資。
亳州建投轉型后，通過整合重組，業(yè)務明顯更為多元化，增加了更多的經營性業(yè)務，資產規(guī)模也相應的擴大，但從收入來源來看，轉型后公司主營業(yè)務并未發(fā)生變化，仍以土地整理開發(fā)、代建及施工業(yè)務為主，收入仍主要來源政府。轉型前，2012年-2013年間公司土地出讓業(yè)務、政府BT及施工業(yè)務和土地整理業(yè)務之和占總收入之比分別為71.31%、82.46%，轉型后，2014年-2016年間公司土地出讓業(yè)務、政府BT及施工業(yè)務和土地整理業(yè)務之和占比分別為87.13%、84.50%、87.50%，占比非但沒有下降，反而出現上升。
總的來說，亳州建投轉型主要的變化是體現在運作更規(guī)范上，從業(yè)務上還需進一步推進市場化轉型。
案例二：馬鞍山城投轉型前后對比
以馬鞍山城投為例，馬鞍山城投前身為馬鞍山建投，是馬鞍山市唯一的基礎設施投融資平臺，為馬鞍山市城市發(fā)展建設做出了巨大的貢獻，公司也獲得了地方政府在資產注入、財政補貼、土地劃撥、項目回購等多種形式的支持，2008年到2012年間，馬鞍山市政府先后將馬鞍山能投、馬鞍山工投和馬鞍山交投股權劃歸公司所有，大幅度提高公司資產規(guī)模和融資能力。
2014年5月，馬鞍山城投在切割政府信用、化解政府債務風險的背景下，積極探索自身轉型發(fā)展的道路，成功改制重組成江東控股集團，成為首家地方城市投融資平臺創(chuàng)新改制成的普通國企。改制重組后的江東控股集團分設金融事業(yè)部、土地開發(fā)事業(yè)部、房地產開發(fā)事業(yè)部、投資管理事業(yè)部、市政公用事業(yè)部、基礎設施事業(yè)部、資產運營事業(yè)部和文化旅游集團有限公司八個事業(yè)部。
轉型前后，公司政府性收入不斷減少，政府性收入占比不斷下降。2012年到2013年間，公司土地出讓收入和政府項目回購之和分別為33.37億元、35.22億元，占比分別為26.62%、26.51%，2014年到2016年間，公司土地出讓收入和政府項目回購之和分別為16.9億元、8.72億元、6.72億元，占比分別為20.26%、12.33%、10.63%。同時，公司非政府性收入占比不斷上升，2012年-2013年，馬鞍山加工制造和造紙分別是公司第一、二大收入來源，2014年-2016年受宏觀經濟形勢以及山鷹紙業(yè)股權轉讓影響，公司收入水平有所下降，但非政府性收入在公司收入中占比不斷上升。
總體而言，江東控股轉型由于政府性收入來源占比下降，對政府的依賴度下降，因而轉型更具有典型性。
3、城投是否轉型需“四看”
城投公司是否在真正推動和實現轉型，不能光看城投在說什么，更重要的要看城投在做什么，從以下幾方面考察可以大體得出城投是否在轉型：
一是，看運作模式。城投公司實現轉型，首先是要轉變城投公司的運作模式，實現政企分開，自主投資、自主經營、自負盈虧。過去城投公司是地方政府實現融資的工具，城投公司在地方政府壓力下不講條件和回報地從事公益性項目，與地方政府沒有形成市場化的結算關系，同時，最終投資建設的公益性項目產權也不歸屬于企業(yè)，企業(yè)無法對這些公益性項目進行后續(xù)經營，產生投資回報，轉型后，企業(yè)與地方政府之間的關系按市場化規(guī)則辦事，講投資、講回報，誰投資、誰受益。
二是，看業(yè)務布局。城投公司轉型主要是向市場化方向轉型，過去城投公司業(yè)務主要是從事公益性項目、準公益性項目，項目投資規(guī)模大，資產周轉慢，投資回報低，導致城投公司造血機制缺乏，造血能力低下。轉型后，城投公司業(yè)務出現多元化，尤其是經營性業(yè)務占比會明顯上升，造血能力明顯增強。
三是，看管理方式。過去地方政府對城投公司實行“管人”、“管事”又“管資產”，政府官員和企業(yè)一套人馬、兩塊牌子。轉型后，城投公司擁有自主經營權的標志便是對人、事、物能形成集中統一的管理，建立職業(yè)經理人制度，與此同時，地方政府對城投公司以業(yè)績考核為準繩，由管資產向管資本轉型，切實履行出資人責任。
四是，看所有制形式。過去為保證城投公司能按政府意志辦事，很多城投公司股權上由地方政府絕對控股，而地方政府大辦企業(yè)，導致幾輪國企改革后全民所有制經濟又大有卷土重來之勢。在目前大力發(fā)展混合所有制經濟，推動PPP模式和吸引社會資本進入公共服務領域的背景下，轉型后，城投公司將積極推動社會資本進入公共服務領域，向混合所有制模式轉變，股權將會有所分散。
三、城投轉型，信仰還在嗎
與其他企業(yè)經營轉型不同的是，城投轉型意味著城投信用轉型，也即實現與政府信用的切割，由背靠政府信用融資，向依靠自身信用融資。
1、城投轉型不意味政府信用的支持不存在
亳州建投和江東控股轉型前后，信用等級和信用評估的邏輯并沒有多大變化，城投企業(yè)的信仰仍在。事實上，即使城投信用發(fā)生了轉型，也不意味著政府信用的支持就不存在了。
一方面，政府是城投重要的股東和重要客戶，作為股東，需要履行出資人責任，對城投所負債務承擔有限責任，作為重要客戶，對于城投所承擔的建設任務負有回購和支付責任。尤其是后一點，雖然城投信用與政府實現了切割，但由于城投收入即是政府的支出和負債，因而，城投信用離不開政府信用的支持。
另一方面，雖然政府違規(guī)擔保在政策壓力下日趨規(guī)范，但政府對城投相比私人資本更親密的信任關系，一直對城投采取較強的支持，包括像注入土地、資金、擴充資本金等方式支持城投的發(fā)展，以保障城投企業(yè)完成公共服務，實現政府的公共目標。
2、城投轉型會影響到城投信用資質
城投轉型會影響到企業(yè)信用資質。從城投企業(yè)運作規(guī)范化來看，城投公司與政府的結算關系更清晰，管理模式更規(guī)范，積極吸引社會資本，這有利于城投企業(yè)的發(fā)展，自然會增強企業(yè)自身的資質。
但一方面，城投轉型本質上是地方投融資模式的重構，由過去的財政收入+地方債+平臺融資，轉向為財政收入+地方債+PPP模式，在此大背景下，城投參與基礎設施建設的規(guī)模將會減少，這會明顯影響到城投收入來源，在城投其他業(yè)務來源不足以彌補政府性收入來源的減少時，會極大地影響到城投信用資質。
另一方面，城投公司向市場化方向轉型，充滿著不確定性，尤其是城投公司布局市場化業(yè)務，如果業(yè)務多元化失敗，便直接會威脅到企業(yè)的生存。
3、城投信用資質需要區(qū)別來看
城投轉型受制于地方經濟發(fā)展情況、地方政府資源和城投實力。從地方經濟發(fā)展情況來看，地方經濟發(fā)展程度較高，市場化意識較強，這些地區(qū)城投公司轉型從地方經濟發(fā)展中獲得的市場化機會也較多，市場化布局也更早，轉型也更有基礎，從而轉型對城投信用資質的負面影響也較小。
從地方政府資源來看，地方政府對城投轉型越重視，向城投傾斜的國有資源越多，就能夠有力地促進城投公司轉型。比如，地方政府將較優(yōu)質的經營性國有資源，通過注資方式注入企業(yè)，不僅可以改善城投公司質量，增強城投公司造血能力，向市場化方向轉型，而且有利于增強城投信用，提高融資能力。
從城投實力來看，城投公司實力較強，業(yè)務布局更趨多元化的動力，具有一定的造血機制，城投轉型對城投信用的影響也較小。
因而，城投轉型的層次千差萬別，城投轉型對城投信用資質的影響也需要區(qū)別來看。
四、城投轉型展望
城投公司轉型，不僅企業(yè)迷茫，地方政府也迷茫，在城投轉型已是大勢所趨背景下，展望城投公司未來發(fā)展可能會出現如下一些趨勢：
1、更多的城投將聲明退出平臺
城投公司一紙聲明退出平臺，是政策嚴監(jiān)管下城投公司的自然應對，這種應對雖然并沒有改變城投公司的實質，但有利于城投公司合規(guī)融資，不失為一種現實的擇優(yōu)選擇。同時，城投公司市場化轉型既受制于自身實力，更受制于地方政府。作為推動地方經濟發(fā)展的一個重要抓手，地方政府沒有比城投公司更好的替代選擇，尤其是中西部經濟基礎薄弱、市場化發(fā)育程度薄弱地區(qū)。因而，在規(guī)范地方政府舉債融資之下，將有更多的城投公司聲明退出平臺，以繼續(xù)從事基礎設施建設投融資職能，又能滿足監(jiān)管需求以緩解城投公司融資上的燃眉之急。
2、城投運作將趨于規(guī)范化
城投公司推動公司制改革，實現運作規(guī)范化，是城投公司轉型的第一步，也是實現市場化融資的重要基礎。推動城投轉型，對城投公司和地方政府而言均意義重大。一方面，在目前加強對地方政府舉債融資監(jiān)管的背景下，推動城投轉型有利于滿足政策要求，實現城投公司可持續(xù)性發(fā)展，另一方面，城投公司通過規(guī)范化運作，不斷做強做大城建資源，實現資產保值增值，也有利于地方政府政策目標的實現。比如，地方政府通過借助城投公司的力量實現基礎設施建設投融資的同時，充分考慮到平衡城投公司償債支出需要，不斷給城投公司注入優(yōu)質資產（比如土地），增強城投公司運營能力，走以城養(yǎng)城、滾動發(fā)展的路子，既有利于提高城投公司融資實力，更可以實現政府公共服務政策目標。因而，可以預見，推動城投公司規(guī)范化運作，實現城投順利轉型，是地方政府和城投公司利益融合點，未來城投公司運作也勢必將趨于規(guī)范化。
3、城投信用資質將趨于分化
在規(guī)范地方政府舉債融資背景下，城投公司信用質量受到了較大的沖擊，但隨著城投公司轉型，城投信用資質將趨于分化。城投公司自身實力、地方政府的支持力度以及城投公司轉型順利與否，決定了城投公司未來信用資質的變化方向。當城投公司自身實力較強，并且在轉型中不斷增強了自身實力，地方政府繼續(xù)予以大力支持，城投公司信用資質將會顯著增強，但城投公司自身實力較弱，且在轉型過程中不太順利，地方政府支持力度也有所減弱，城投公司信用資質將會顯著減弱。
（作者 ：吳志 武鵬 元資信評估有限公司研究發(fā)展部）
