當(dāng)前，我國(guó)有近一萬(wàn)家政府投融資平臺(tái)，“理順婆媳關(guān)系、父子分灶吃飯、實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)”，這是2016年后我國(guó)地方政府和平臺(tái)公司要共同面對(duì)的難題，也是城投重新定位與政府關(guān)系的契機(jī)。它不僅會(huì)提升中國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和質(zhì)量，也將加快迎來(lái)我國(guó)城投繼2005年探索發(fā)現(xiàn)、2010年野蠻生長(zhǎng)后的第三次發(fā)展浪潮。
兩次發(fā)展奠定轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)
我國(guó)城投的第一次發(fā)展浪潮，是從1998年國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行重點(diǎn)支持蕪湖市設(shè)立城市建設(shè)投融資平臺(tái)開(kāi)始，到個(gè)別地方開(kāi)始利用平臺(tái)對(duì)接國(guó)家資金，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和探索政府投融資體制改革。經(jīng)過(guò)6、7年的探索和實(shí)踐后，不僅國(guó)家開(kāi)發(fā)性金融迎來(lái)了在更多地區(qū)、更大范圍內(nèi)介入城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的機(jī)會(huì)，不少地方政府也開(kāi)始嘗試?yán)瞄_(kāi)發(fā)性資金和市場(chǎng)融資，通過(guò)政府資金和資產(chǎn)出資，設(shè)立政府平臺(tái)。于是2005年前后，不同名目的政府投資公司應(yīng)運(yùn)而生。不少地方通過(guò)成立不同類(lèi)型的政府投融資平臺(tái)進(jìn)行融資和建設(shè)，加快了本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。短短幾年間，在全國(guó)范圍內(nèi)催生約2000多家從事不同業(yè)務(wù)、組建方式各異的平臺(tái)公司，并開(kāi)始進(jìn)行大量的融資和城市投資。
2008年為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)家實(shí)施了“四萬(wàn)億”的投資拉動(dòng)計(jì)劃。中央政府積極鼓勵(lì)地方政府成立各類(lèi)投融資平臺(tái)，進(jìn)行大規(guī)模的融資和建設(shè)，以抵消經(jīng)濟(jì)乏力的影響。中央的號(hào)召激起了地方政府融資新的沖動(dòng)，它們將大量的國(guó)有資產(chǎn)和土地利用起來(lái)，通過(guò)新設(shè)和注入方式，新成立了一大批平臺(tái)公司。到2010年末，全國(guó)地方政府融資平臺(tái)數(shù)量，已經(jīng)達(dá)到8700多家，這形成了我國(guó)城投的第二次發(fā)展浪潮。但由于當(dāng)時(shí)對(duì)這類(lèi)公司缺乏相應(yīng)的管理，使大量低效資產(chǎn)甚至虛構(gòu)的資產(chǎn)進(jìn)入了平臺(tái)公司，也造成到今天仍然存在的平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量差、數(shù)量多的問(wèn)題?！ ?nbsp;
平臺(tái)公司的野蠻生長(zhǎng)和融資活動(dòng)的無(wú)序開(kāi)展，對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理和資本市場(chǎng)建設(shè)，也帶來(lái)了不少問(wèn)題。導(dǎo)致地方政府對(duì)土地的運(yùn)作更加依賴(lài)，出現(xiàn)了許多不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象，直到國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)【2010】19號(hào)文），及其后相繼出臺(tái)的463號(hào)文、126號(hào)文等文件，才使得平臺(tái)公司在投融資、土地運(yùn)作、資產(chǎn)注入等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有所收斂。這輪平臺(tái)公司無(wú)序的擴(kuò)張和資產(chǎn)虛胖，給政府項(xiàng)目持續(xù)融資，埋下了不少隱患。
如何處理好城市建設(shè)投入和平臺(tái)公司發(fā)展相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)運(yùn)行合理，平臺(tái)發(fā)展健康持續(xù)的問(wèn)題，擺到了不少地方政府面前。在當(dāng)時(shí)情況下，全國(guó)資產(chǎn)規(guī)模居前且很有影響力的如天津城投、烏魯木齊城投等，結(jié)合制定“十二五”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)會(huì)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，尋找出路。他們率先提出在政府合理負(fù)債的框架下，必須實(shí)現(xiàn)城投公司從大到強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展的思路。天津城投以做強(qiáng)實(shí)業(yè)板塊為突破口，積極拓展產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，提出建設(shè)一條由大變強(qiáng)的轉(zhuǎn)型道路；烏魯木齊城投從整合國(guó)有資產(chǎn)和城市資源入手，將全市范圍內(nèi)城建資產(chǎn)全部納入靡下，實(shí)現(xiàn)了城市國(guó)有資產(chǎn)的集約化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，增強(qiáng)了城投的影響力和帶動(dòng)力。
體制與平臺(tái)改革仍任重道遠(yuǎn)
針對(duì)城投行業(yè)面臨的新形勢(shì)，2014年12月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)）的出臺(tái)與2015年新《預(yù)算法》正式頒布實(shí)施，對(duì)我國(guó)地方投融資改革具有重要意義。國(guó)發(fā)43號(hào)文和今年中央22號(hào)文《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為全國(guó)城投公司的發(fā)展轉(zhuǎn)型提出了明確的方向，也為城投發(fā)展創(chuàng)造了良好的機(jī)遇。目前正是全面落實(shí)改革文件精神，實(shí)現(xiàn)城投體制新老更替的關(guān)鍵時(shí)期?！ ?nbsp;
“43號(hào)文”提出的以規(guī)范地方政府性債務(wù)管理為目標(biāo)，明確要求剝離平臺(tái)的政府融資職能，一方面對(duì)當(dāng)前規(guī)范地方政府融資行為，促進(jìn)地方債券融資體系建立起到了積極作用；另一方面，“地方政府投融資平臺(tái)公司”的功能和作用也將逐步調(diào)整到位，規(guī)范投融資平臺(tái)的融資行為、剝離投融資平臺(tái)的政府融資職能、實(shí)現(xiàn)政府投融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，已將現(xiàn)在的平臺(tái)公司推上了生死存亡的關(guān)口。一段時(shí)間以來(lái)，全國(guó)不少地方都積極的行動(dòng)起來(lái)了，努力尋找發(fā)展的良方，以順應(yīng)新的政策要求。正如在今年全國(guó)城投年會(huì)上蘭州城投公司董事長(zhǎng)巨寶慶介紹的那樣，“蘭州城投轉(zhuǎn)型之路是被政策所逼、被形勢(shì)所逼。在短時(shí)間內(nèi)，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的事迅速展開(kāi)、機(jī)關(guān)裁員達(dá)到三分之二，并且過(guò)程比較平穩(wěn)，這在過(guò)去是難以想象的。這得益于這次平臺(tái)轉(zhuǎn)型不是表面的、形式上的，是深層次的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)換，是涉及到人、業(yè)務(wù)和管理全方位的調(diào)整，不轉(zhuǎn)不行”。
政府投融資平臺(tái)公司以后將不可避免地依據(jù)國(guó)資國(guó)企深化改革的要求，迎來(lái)轉(zhuǎn)型與分化，同時(shí)在政府和社會(huì)資本合作（英文簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP”）方面也同樣迎來(lái)很大的發(fā)展機(jī)遇。一年不到的時(shí)間，國(guó)務(wù)院和各部門(mén)出臺(tái)的有關(guān)推廣運(yùn)用PPP模式的文件，就達(dá)到20多個(gè)，當(dāng)前PPP熱已經(jīng)蔓延到政府投資的各個(gè)領(lǐng)域。平臺(tái)公司如果不參與進(jìn)去，遲早一天會(huì)被市場(chǎng)淘汰。因此，平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)積極介入，并利用自身資源，開(kāi)拓多元投資領(lǐng)域。在公共服務(wù)、城市停車(chē)場(chǎng)、綜合管廊、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，發(fā)揮作用。并未雨綢繆，在深化國(guó)企改革的精神指導(dǎo)下，適時(shí)組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，推進(jìn)在城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分類(lèi)管理。
我國(guó)從本世紀(jì)處開(kāi)始，推進(jìn)城投平臺(tái)建設(shè)和政府投融資改革，歷經(jīng)打造政府性融資平臺(tái)，到清理整頓投融資平臺(tái)和規(guī)范融資行為，一直發(fā)展到今天，深化改革實(shí)現(xiàn)城投平臺(tái)做強(qiáng)做大做優(yōu)。城投行業(yè)已經(jīng)經(jīng)歷了兩次大的發(fā)展浪潮，現(xiàn)在正在迎接戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展的第三次浪潮的來(lái)臨。實(shí)現(xiàn)城投平臺(tái)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，不能短視，借機(jī)籌錢(qián)，修身養(yǎng)性，而忽視發(fā)展，透支未來(lái)。政府投融資體制和投融資平臺(tái)的改革任重道遠(yuǎn)，地方政府必須從長(zhǎng)計(jì)議，推動(dòng)城投轉(zhuǎn)型才是萬(wàn)全之計(jì)。
